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省级国地税料本月合并 税收规范公平将提升
来源:第一财经日报  日期:2018-06-05 15:38:51  浏览次数:85  视力保护色:
国家税务局和地方税务局合并即将迈出关键一步,这将直接影响80多万国地税系统在职干部,更间接影响亿万企业等各类市场主体。


  第一财经记者从多位税务人士处了解到,省(自治区、直辖市)级层面的国税和地税机构有望在6月份正式合并。这将是3月公布的《深化党和国家机构改革方案》(下称《方案》)明确省级和省以下国税地税机构合并后,国地税合并迈出的第一步,这也将宣告分设了24年的国地税将成为历史。


  不过,多位接受第一财经采访的专家和税务人员表示,国地税合并还面临不少挑战,比如机构合并带来的人事安排难题,合并后对地方财力影响,税务总局与地方双重领导机制如何建立等。而解决这些问题的具体方案正在设计中,以确保改革顺利推出。


  6月1日,在北京召开的国税地税征管体制改革座谈会上,中共中央政治局常委、国务院副总理韩正对国税地税征管体制改革进行动员部署。他要求各地区、各部门在改革实施中不能讲条件、不能搞变通、不能打折扣,确保改革圆满完成。


  挂牌在即


  1993年之前,省及省以下级地方政府只有一个税务局,负责所有税收和非税收入征收,汇总收入后中央从中抽成。但当时地方通过多种手段导致中央获得的收入占比持续减少。为了提高中央财政收入占全国财政收入的比重,1994年的分税制改革分设国税和地税,国税负责征收中央税收收入,地税则负责征收地方税收收入。


  随着社会经济的发展,国地税分设渐渐弊大于利,企业抱怨多头收税的声音愈来愈大,而且国地税执法尺度不一也让不少企业困扰。随着地方主体税种营业税被改为中央与地方共享的增值税之后,增值税成为第一大主体税种,共享税成为税收主体,这也为国地税合并奠定基础。


  在此背景下,《方案》称,为降低征纳成本,理顺职责关系,提高征管效率,将省级和省级以下国税地税机构合并,具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。


  关注国地税合并的上海财经大学教授范子英告诉第一财经,这次国地税合并异常复杂。既涉及垂直管理的国税系统,又涉及横向交叉的地税系统,这是历史上很少见的。另外这次合并还直接关系到国地税机构在职干部80多万人的工作问题,人数非常多,占整个公务员队伍的十分之一。因此改革想要平衡各方面关系有不少挑战。


  一位税务系统资深人士告诉第一财经,6月下旬各省份的国地税将正式合并挂牌。另外三名地方税务人士也证实,自己所在省国地税局将在6月正式合并。此外,多个省份地税局的牌匾也正在被修改。


  韩正在5月10日调研北京市国税局和地税局后,6月1日在上述座谈会上部署国地税征管体制改革,这也被外界视为国地税合并正式启动的重要信号。


  人员安置挑战大


  跟其他机构合并碰到的最直接问题相同,合并后的80多万税务干部的工作和职位如何安排,实现平稳过渡?上述多位税务人士告诉第一财经,目前有关方面已经明确了不让一个人下岗。


  韩正在北京市国税、地税局调研时强调,要充分考虑干部职工的切身利益,给他们吃下“定心丸”。


  国家行政学院教授冯俏彬告诉第一财经,合并之后两个税务机构职能重组,人员必然会大量溢出,而且也很难分流到其他部门。为了确保改革平稳过渡,一般都会用几年时间内部慢慢消化,靠老人退休和少招新人来解决。


  范子英认为,在人员安置中,国地税机构合并后领导干部如何安排是一大难点,干部任免和升迁都是难题。


  比如,某省份国税局领导专栏中共有10人,该省地税局领导一栏中共有6人,国地税合并后不可能有16名领导编制,如何解决这一难题?


  “如果不能担任实职,一般来说会保留相应的待遇,这个问题不算特别严重。”冯俏彬说。


  为了化解国地税合并领导干部安置难题,部分省份主动作为,将地税局领导调到其他部门。不过,也有部分地方相反。“我去地方发现,有些地税部门突击提了一批干部,因为这些干部在合并以后可能享受高一级别的待遇。”范子英说,对于这种情况,应该采取人事冻结。


  由于国地税待遇不一,合并后如何平稳过渡也是需要考虑的。范子英表示,在人员待遇方面不应该“一刀切”,需要用最大的包容性解决这个问题,通过时间来换取改革空间,逐步统一待遇。


  在前述座谈会上,韩正表示,国税地税征管体制改革时间紧、任务重。要坚持目标导向和问题导向,围绕实现目标明确解决问题的政策措施。要加强组织领导和协调配合,各级税务部门要积极承担主体责任,各级党委政府要履行好共同责任,各相关部门要履行好支持责任。要严守纪律规矩,加强对纪律执行情况的监督检查,严肃查处改革中的违纪行为。


  “国家对机构合并、干部安排上有经验,可以妥善处理人员安置问题。而且国地税人员合并,税收征管力量整合后效率将会提高。”山东财经大学财税研究中心主任潘明星对第一财经说。


  央地关系需要协调


  为了加强非税收入和社会保险资金征管效率,《方案》明确,合并后的税务机关将统一征收非税收入和基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费。韩正在上述座谈会上表示,按照成熟一批、划转一批的原则,稳妥有序开展社会保险费和非税收入征管职责划转。


  另外,《方案》还明确,国税地税机构合并后,实行以国税总局为主与省级政府双重领导管理体制。韩正强调,要认真落实双重领导管理体制,建立健全职责清晰、运行顺畅、保障有力的制度机制。


  冯俏彬告诉第一财经,国地税合并存在的一大问题是地方担心财政收入能否得到保障。因为以前地税局征收的收入归地方,而现在国地税合并后,这一收入中央与地方如何做好分账?另外分账后,财政资金划转到地方的账上也存在时间差。地方政府不能像以前那样掌控税务局,这也让地方政府心里感觉没底。


  她认为,目前国地税合并对地方财政收入的影响,需要跟中央与地方财政事权和支出责任划分改革、地方税体系构建等改革协同起来,最怕改革脱节造成地方为了筹集收入使劲儿卖地。


  范子英认为,此次国地税合并看上去仅仅是税务系统改革,实际上会对未来中国的地方经济和地方政府行为产生深远影响。国地税合并意味着收紧地方政府的税收征管权,地方在发展经济的过程中也就少了一个抓手,料难再采用以前的税收优惠来招商引资。由于收入端的手段失效,地方政府难免会增加支出端的手段,也就是用财政补贴的方式替代给企业的税收优惠。虽然不能排除这样的地方行为,但是相比隐性的税收优惠,违规的财政补贴更容易被监管。


  “另外税务部门征管范围的扩大,也会消除之前部门间的信息壁垒,强化一些非税收入的征缴,可以预期的是社保基金缴费收入将会明显增加,这有利于建立可持续性的社保基金制度。但也要警惕这可能带来企业税负上升。”范子英告诉第一财经。


  潘明星表示,国地税合并统一了监管尺度,这是公平税负的必要措施,也有利于国家治理现代化。


  范子英称,从更长远的角度来说,国地税合并有利于形成一个规范、高效的税制。地税系统的征收率过低,表面上造成了法定税率和实际税率的脱节,实质上也对税法的权威性产生冲击,没有做到应征就征。企业在纳税过程中与地方政府讨价还价,对纳税的程度缺乏准确的预期。


  “国地税合并之后,垂直管理的体制将在很大程度上规避这种问题,征收率的提升会缩小法定税率和实际税率的差异。但从企业角度来说,实际税负或许会有增加。考虑到近期的减税政策,特别是增值税税率三档并两档,这些法定税率的下降,将在很大程度上对冲实际税率上升的负面影响。”范子英说。